Der Beitrag erläutert, was formell und/oder materiell legal bzw. illegal für den Bestandsschutz bei Gebäuden bedeutet, geht auf das Entstehen und Entfallen von Bestandsschutz ein und erklärt das Anpassungs- und Änderungsverlangen.
Bestandsschutz entsteht in Abhängigkeit von der Genehmigungssituation und der materiellen Rechtslage. Nachträgliche Änderungen des Gebäudes oder seiner Nutzung können den Bestandsschutz jedoch entfallen lassen.
Entstehen von Bestandsschutz
Ausschlaggebend für das Entstehen von Bestandsschutz ist die Frage, ob das Gebäude formell und/oder materiell legal existiert. Formelle Legalität bedeutet, dass das Gebäude aufgrund und in Übereinstimmung mit einer dafür erteilten Baugenehmigung errichtet worden ist und genutzt wird. Der Begriff materielle Legalität umschreibt die inhaltliche Übereinstimmung des Gebäudes mit den baurechtlichen Vorschriften. Gebäude, die sowohl formell als auch materiell illegal sind, genießen keinen Bestandsschutz. Dabei handelt es sich um bauliche Anlagen, die ohne Vorliegen einer Baugenehmigung oder abweichend davon und im Widerspruch zu materiellen Anforderungen errichtet worden sind. Auch die langjährige Hinnahme des ungenehmigten sowie baurechtswidrigen Zustands durch die Bauaufsicht vermittelt keinen Bestandsschutz. Die Bauaufsicht verwirkt ihre Befugnisse nicht und darf gegenüber einem formell und materiell illegalen Gebäude auch noch nach vielen Jahren einschreiten. Dies gilt unabhängig von einer langjährigen Kenntnis der Behörde von dem illegalen Zustand. Bestandsschutz genießen können formell und materiell legale oder formell legale, aber materiell illegale oder formell illegale, aber materiell legale Gebäude.
Formell und materiell legale bauliche Anlagen
Ein Gebäude, das aufgrund und in Übereinstimmung mit einer rechtmäßigen Baugenehmigung errichtet wurde, genießt stets Bestandsschutz. Rechtmäßig ist eine Baugenehmigung, wenn sie in Übereinstimmung mit den zur Zeit ihrer Erteilung geltenden gesetzlichen Vorschriften erteilt wurde.
Formell legale und materiell illegale bauliche Anlagen
Bestandsgeschützt sind grundsätzlich auch bauliche Anlagen, die aufgrund und in Übereinstimmung mit einer rechtswidrigen Baugenehmigung errichtet worden sind. Rechtswidrig ist eine Baugenehmigung, die zum Zeitpunkt ihrer Erteilung im Widerspruch zu den gesetzlichen Anforderungen stand.
Eine rechtswidrige Baugenehmigung kann nachträglich von der Behörde aufgehoben werden (vgl. § 48 VwVfG aller Bundesländer). Mit der Rücknahme der Baugenehmigung entfällt der Bestandsschutz. Ob die Behörde eine rechtswidrige Baugenehmigung zurücknimmt, steht in ihrem Ermessen. Die Befugnis zur Rücknahme ist fristgebunden und darf nur innerhalb eines Jahres seit Kenntnis der Rechtswidrigkeit und aller für die Ermessensentscheidung über die Rücknahme relevanten Umstände erfolgen. Gegenüber einer Rücknahme der Baugenehmigung kann sich der Betroffene nur eingeschränkt auf Vertrauensschutz berufen. Dem Bauherrn sind allerdings die Aufwendungen zu ersetzen, die er im schutzwürdigen Vertrauen auf den Fortbestand der Baugenehmigung getätigt hatte. An der Schutzwürdigkeit des Vertrauens kann es etwa fehlen, wenn der Bauherr die Umstände kannte, die zur Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung geführt haben.
Formell illegale und materiell legale bauliche Anlagen
Schließlich können auch bauliche Anlagen Bestandsschutz genießen, die zwar ohne oder abweichend von einer Baugenehmigung errichtet wurden, die aber zu irgendeinem Zeitpunkt genehmigungsfähig waren. Dabei fordert die Rechtsprechung eine Übereinstimmung des Gebäudes mit den materiellen Anforderungen für einen Zeitraum von wenigstens drei Monaten. Steht fest, dass ein Gebäude wegen seiner Übereinstimmung mit dem früher geltenden Recht Bestandsschutz genießt, besteht nach einem Urteil des VGH Kassel gegenüber der Bauaufsichtsbehörde ein Anspruch auf Erlass eines Duldungsbescheids, der den Bestandsschutz bestätigt (Urteil vom 15. Januar 2004, 4 TG 3441/03, NRW-RR 2004,390). Nach Entscheidungen anderer Oberverwaltungsgerichte kann der Bestandsschutz zwar durch die Behörde festgestellt werden. Der Eigentümer hat auf diese Feststellung aber keinen Rechtsanspruch.
Entfallen von Bestandsschutz
Der Bestandsschutz entfällt bei einer Beseitigung der baulichen Anlage, einer rechtserheblichen Nutzungsänderungen und bei baulichen Änderungen, die ein unschädliches Maß überschreiten.
Beseitigung
Unproblematisch zu beurteilen ist der Fall einer vollständigen Beseitigung der Bausubstanz. Bei vollständiger Beseitigung eines Gebäudes muss auch für die Neuerrichtung eines baugleichen Gebäudes stets eine neue Baugenehmigung eingeholt werden. Die baufreigebende Wirkung einer Baugenehmigung erschöpft sich nämlich in der einmaligen Errichtung.
Nutzungsaufgabe, -unterbrechung und -änderung
Da sich der Bestandsschutz immer auf eine konkrete nutzungsbedingte Funktion der baulichen Anlage bezieht, kann auch eine Veränderung der Nutzung Auswirkungen auf den Bestandsschutz haben: Mit der endgültigen Aufgabe der bestandsgeschützten Nutzung geht der Bestandsschutz verloren. Umstritten sind die Folgen einer Unterbrechung der bestandsgeschützten Nutzung. Da eine Baugenehmigung nicht zur Ausübung der Nutzung zwingt, ist eine Nutzungsunterbrechung für die Wirksamkeit der Baugenehmigung und grundsätzlich auch für den Bestandsschutz unschädlich. Es sind allerdings Fälle denkbar, in denen eine Nutzungsunterbrechung rechtlich einer Nutzungsaufgabe entspricht.
Eine Nutzungsänderung eines Gebäudes kann zum Entfall des Bestandsschutzes führen. (Quelle: RM Rudolf Müller Medien GmbH & Co. KG)
Das BVerwG griff in seiner früheren Rechtsprechung für die Abgrenzung zwischen Nutzungsaufgabe und Nutzungsunterbrechung auf ein Zeitmodell zurück (BVerwG, Urteil vom 18.05.1995, 4 C 20/94, BRS 57 Nr. 67). Der Rechtsprechung des BVerwG sind in den vergangenen Jahren mehrere Oberverwaltungsgerichte entgegengetreten. Maßgebend für den Bestandsschutz ist danach nicht allein die Dauer der Nutzungsunterbrechung. Vielmehr stellen die Gerichte auf den Fortbestand der Baugenehmigung ab. Erst wenn einer der gesetzlich anerkannten Gründe für das Erlöschen der Baugenehmigung vorliege, könne auch der Bestandsschutz erlöschen. In Betracht komme ein dauerhafter und endgültiger Verzichtswille des Bauherrn auf die Baugenehmigung, der jedoch unmissverständlich und unzweifelhaft zum Ausdruck kommen müsse. Wie lange eine Unterbrechung längstens dauern darf, wird von den Gerichten nicht gesagt.
Der bauliche Zustand eines Gebäudes muss stets noch eine Wiederaufnahme der Nutzung zulassen. Der Bestandsschutz kann zudem bei einer Nutzungsänderung erlöschen. Darunter versteht man die Aufgabe der genehmigten Nutzung zugunsten einer andersartigen Nutzung.
Von einer Nutzungsänderung ist auszugehen, wenn sich aufgrund der neuen Nutzung andersartige oder weitergehende baurechtliche Anforderungen an das Gebäude und seine Nutzung ergeben können. So stellt z. B. die Umnutzung eines Büros in eine Wohnung und umgekehrt oder unter Umständen bereits die Erhöhung des Produktionsumfangs eine Nutzungsänderung dar. Nahezu durchweg wird davon ausgegangen, dass eine Nutzungsänderung zum Erlöschen eines Bestandsschutzes führt.
Zu einer abweichenden rechtlichen Beurteilung kommt das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Urteil vom 06.10.2005, 4 K 1851/05, zitiert nach juris). In seinem Urteil hielt das Gericht die Forderung der Bauaufsicht, aus Anlass einer Nutzungsänderung von Wohnen zu Büro eine Geschossdecke feuerbeständig zu ertüchtigen, für unzulässig. Inzwischen gibt es in einigen Bundesländern Tendenzen, die Rechtsfolgen einer Nutzungsänderung für den Bestandsschutz einzuschränken (vgl. die sog. isolierte Betrachtungsweise in NRW; Rechtsgutachten Baden-Württemberg; Hinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern). Nunmehr vermittelt § 69 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauO NRW 2018 einen Anspruch auf Erteilung einer Abweichung unter der Voraussetzung, dass trotz der Abweichung ein vergleichbares Sicherheitsniveau erreicht wird.
Bauliche Änderungen
Ebenfalls zum Erlöschen des Bestandsschutzes können bauliche Änderungen führen. Maßgebend ist dafür der Umfang der baulichen Änderungen. Führen die Änderungen in der Summe dazu, dass das Gebäude seine rechtliche Identität verliert und ein sog. aliud entsteht, entfällt der Bestandsschutz (BVerwG, Beschluss vom 21. März 2001, 4 B 18/01, NVwZ 2002, 93). Die Aufrechterhaltung der Identität bei baulichen Änderungen setzt regelmäßig voraus, dass das ursprüngliche Gebäude nach wie vor als Hauptsache erscheint. Daran fehlt es etwa, wenn die erforderlichen Umbaumaßnahmen den Aufwand für einen Neubau erreichen, indem die Bausubstanz im Wesentlichen ausgetauscht, das Bauvolumen wesentlich erweitert, die Baukosten die Kosten für einen Neubau erreichen oder eine statische Neuberechnung des gesamten Gebäudes erforderlich wird (BVerwG, Urteil vom 17.01.1986, 4 C 80/82, BRS 6 Nr. 148). Unabhängig davon sehen die Landesbauordnungen bei baulichen Änderungen vor, dass in der Baugenehmigung Anforderungen auch an solche Bauteile gestellt werden dürfen, die von den geplanten baulichen Änderungen nicht unmittelbar betroffen sind.
Rechtsfolgen des Bestandsschutzes
Grundsätzlich können an ein bestandsgeschütztes Gebäude keine nachträglichen Anforderungen gestellt werden. Ebenso wenig kommt eine Nutzungsuntersagung oder eine Beseitigungsanordnung in Betracht. Änderungen der gesetzlichen Anforderungen lassen die Rechtmäßigkeit des baulichen Bestands und seiner Nutzung grundsätzlich unberührt. Die Bauaufsicht darf die Bindungen der Baugenehmigung nicht umgehen, ohne die Baugenehmigung zuvor bestandskräftig oder sofort vollziehbar zurückgenommen zu haben. Inhalt und Schranken des Eigentums werden jedoch durch die einfachen Gesetze bestimmt.
Der Gesetzgeber kann der Bauaufsicht deshalb die Befugnis verleihen, nachträgliche Anforderungen an bestandsgeschützte Gebäude zu stellen. Dementsprechend sehen die Landesbauordnungen aller Bundesländer gesetzliche Durchbrechungen des Bestandsschutzes vor. Dabei handelt es sich um sog. Anpassungsverlangen und sog. Änderungsverlangen.
Anforderungen bei baulichen Änderungen (Änderungsverlangen)
Die Verpflichtung, das aktuelle Recht einzuhalten, besteht zunächst nur für Bauteile, die antragsgemäß geändert werden sollen. Sofern kein aliud entsteht (vgl. vorstehend „Entfallen von Bestandsschutz – Bauliche Änderungen“), genießen die Bauteile, deren Änderung nicht Gegenstand des Bauantrags ist, zunächst Bestandsschutz. Bei einer wesentlichen Änderung des Gebäudes kann nach einigen Landesbauordnungen jedoch verlangt werden, dass auch nicht unmittelbar berührte Bauteile an das geltende Recht angepasst werden (vgl. etwa § 59 Abs. 2 BauO NRW 2018).
Materielle Voraussetzungen des Änderungsverlangens
Wann eine Änderung „wesentlich“ ist, lässt sich nur anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls bestimmen. Zu denken ist dabei nicht nur an eine Änderung der äußeren Form des Gebäudes, sondern auch an eine das Bauwerk umgestaltende Bauausführung oder an Eingriffe in das Brandschutzkonzept oder das System der Rettungswege. Eine wesentliche Änderung kann sich auch aus dem Änderungsaufwand im Verhältnis zur vorhandenen Bausubstanz ergeben. Zudem können auch zahlreiche – für sich genommen – unwesentliche Änderungen insgesamt zu einer wesentlichen Änderung führen. Teilweise wird die Schwelle für eine wesentliche Änderung niedrig angesetzt: Das Änderungsverlangen steht im Ermessen der Behörde, und unzumutbare Mehrkosten dürften nicht entstehen. Nur solche Änderungen, die für den Rest des Gebäudes unbedeutend seien, führten nicht zu einer wesentlichen Änderung (OVG Hamburg, Urteil vom 24.09.1998, BRS 60 Nr. 141).
Rechtsfolgen des Änderungsverlangens
Ein Änderungsverlangen ermöglicht nicht nur eine vollständige Anpassung der betreffenden Bauteile an das geltende Recht, sondern jede Veränderung, die zu einer Verbesserung führt. Durch ein Änderungsverlangen dürfen keine unzumutbaren Mehrkosten entstehen. Sofern keine ausdrückliche gesetzliche Regelung existiert, kann als Faustregel gelten, dass die Kosten für die Änderung der mittelbar berührten Bauteile maximal ein Viertel des Aufwands für die ohnehin geplanten baulichen Änderungen nicht überschreiten dürfen. Die Entscheidung über das Änderungsverlangen steht im Ermessen der Bauaufsicht. Dabei ist von der Behörde stets der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Adressat eines Änderungsverlangens kann nur der Bauherr, nicht jedoch der Gebäudeeigentümer sein. Die bauliche Änderung werde durch den Bauherrn beantragt, der aber mit dem Gebäudeeigentümer nicht zwingend identisch sein muss.
Anpassungsverlangen
In den meisten Bundesländern ist die Bauaufsichtsbehörde befugt, die Anpassung bestehender baulicher Anlagen an veränderte gesetzliche Vorgaben zu verlangen, sofern dies zur Abwendung einer Gefahr für Leben und Gesundheit notwendig ist (vgl. etwa § 61 Abs. 3 HBO). Voraussetzung für ein Anpassungsverlangen ist eine Erhöhung der materiellen Anforderungen der Landesbauordnung oder der Vorschriften, die auf ihrer Grundlage erlassen worden sind. Zu den Vorschriften, die auf der Grundlage der Landesbauordnungen erlassen worden sind, zählt in jedem Fall die Sonderbauverordnung. Eine Verschärfung der allgemein anerkannten Regeln der Technik ist grundsätzlich jedoch nicht ausreichend.
Nicht abschließend geklärt ist bislang, ob eine Verschärfung der technischen Baubestimmungen, die von den für die Bauaufsicht zuständigen obersten Landesbehörden in das Landesrecht eingeführt worden sind, ausreichend ist. Neben einer Erhöhung der gesetzlichen Anforderungen muss zudem im Einzelfall eine konkrete Gefahr für Leben und Gesundheit bestehen.
Bei Abweichungen von den aktuellen gesetzlichen Anforderungen an den Brandschutz hat die Rechtsprechung in zahlreichen Fällen das Vorliegen einer konkreten Gefahr für Leben und Gesundheit bejaht. Ein Abweichen vom heutigen Recht allein begründet nach der Rechtsprechung jedoch noch keine konkrete Gefahr. Jedoch soll eine Abweichung von den aktuellen gesetzlichen Anforderungen an den 1. und den 2. Rettungsweg das Vorliegen einer konkreten Gefahr indizieren. Das entspricht jedenfalls der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster für Nordrhein-Westfalen. In Bezug auf die Rechtsprechung des VGH München für Bayern ist bislang ungeklärt, ob auf der Basis entsprechender Hinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern eine erhebliche Gefahr bereits dann ausscheidet, wenn das Bestandsgebäude die genehmigungszeitlichen Anforderungen an den 1. Rettungsweg erfüllt. Der neueren Rechtsprechung lassen sich indessen Hinweise dafür entnehmen, dass auch in Bayern auf die Forderung nach einem 2. Rettungsweg im Bestand nur dann verzichtet werden kann, wenn der 1. Rettungsweg die aktuellen gesetzlichen Anforderungen an den 1. Rettungsweg erfüllt. Die Diskussion, welche Rechtsauffassung vorzugswürdig ist, ist derzeit allerdings noch im Gange.
Auch die Entscheidung über ein Anpassungsverlangen steht im Ermessen der Bauaufsichtsbehörde. Folglich ist auch dabei von der Behörde der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Allerdings wird bei einer Gefährdung von Leib und Leben vertreten, dass sich das Ermessen der Bauaufsicht in Richtung auf eine Schutzpflicht verdichten kann, mit der Folge, dass wegen entsprechender brandschutztechnischer Mängel vonseiten der Behörde eingeschritten werden muss. Umso größere Bedeutung kommt der alles entscheidenden Frage zu, ob im Einzelfall eine konkrete Gefahr für Leib und Leben vorliegt oder nicht.
Aus der Sicht des Eigentümers sind bei der Ermessensentscheidung über ein Anpassungsverlangen regelmäßig die Kosten einer Anpassung zu berücksichtigen. Es kann deshalb eine Prüfung erforderlich sein, ob weniger kostenträchtige Lösungen in Betracht kommen. Um eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers zu vermeiden, muss dabei auch erwogen werden, ob nicht von der vollständigen Erfüllung der aktuellen gesetzlichen Anforderungen abgewichen werden kann, wenn günstigere Maßnahmen zu einem ebenfalls vertretbaren, dem Gesetz entsprechenden Sicherheitsniveau führen. Dem Eigentümer bleibt es dabei unbenommen, selbst die Initiative zu ergreifen und unter den gesetzlichen Voraussetzungen ein Austauschmittel anzubieten, wenn sich durch dessen Umsetzung eine hinreichende Verbesserung ergibt. Schenkt die Bauaufsicht den mit einem Anpassungsverlangen für den Eigentümer verbundenen Kosten bei ihrer Entscheidung keine Beachtung, kann ein Anpassungsverlangen ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig sein (OVG Bremen, Beschluss vom 28.06.2004, 1 B 130/04, NordÖR 2004, 285).
Fazit
Die grundlegenden baurechtlichen Anforderungen an den Brandschutz im Bestand dürften inzwischen abgesehen von Einzelfragen geklärt sein. Immer wieder tauchen jedoch neue Spezialfragen auf. Derzeit betrifft das beispielsweise die Anforderungen an technische Sicherheitseinrichtungen im Bestand und den zutreffenden Maßstab für deren regelmäßige Prüfung durch Prüfsachverständige. Auch das Verhältnis von Bestandsschutz und im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge zu erbringenden staatlichen Leistungen (Größe und Ausstattung der Feuerwehr, Löschwasserversorgung, Funkversorgung) rückt zunehmend in den Fokus. Zu beiden Themenkomplexen liegt bis heute jedoch kaum einschlägige Rechtsprechung vor. Die weitere Entwicklung bleibt deshalb abzuwarten.
